當前頁面：糧食問題研究雜志 ：《中華人民共和國糧食安全保障法》解讀及貫徹
發布時間：2024-12-02
摘 要：《中華人民共和國糧食安全保障法》完善了我國糧食安全保障法律體系，是貫徹總體國家安全觀的重要舉措，為保障糧食安全提供了法律支持。解讀《中華人民共和國糧食安全保障法》的立法背景、框架內容、相關制度內容，提出具體落實舉措，有助于全面把握立法原意，推動法律貫徹落實，確保糧食安全，具有積極現實意義。
關鍵詞：糧食安全保障法；立法背景；解讀；實施建議
引言
民以食為天，國以糧為安。糧食安全是我國國家安全基石的重要組成部分。黨的十八大以來，我國牢固樹立新的國家糧食安全觀，確立了"以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐"的國家糧食安全戰略，糧食生產、加工、儲備、應急保障等能力全面增強。但糧食安全依然面臨著國際形勢復雜、剛性需求增加、增產難度加大、糧食儲備體制機制不健全、糧食流通體系不完善等問題。為全面貫徹國家糧食安全戰略，健全糧食安全保障制度體系，2023年12月29日，第十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》），該法將于2024年6月1日起施行。這是繼《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國數據安全法》等之后的又一部以"安全"冠名的法律，也是為糧食安全制定的一部專門的法律。《糧食安全保障法》的制定實施，將進一步推動我國糧食安全從政策性治理向法治化治理轉變，為保障糧食有效供給，確保國家糧食安全提供法律支撐。深入解讀《糧食安全保障法》的立法背景，把握法律框架結構及主要制度內容，有利于全面把握法律內容，推動法律貫徹落實，增強糧食安全執法能力，為筑牢國家糧食安全提供有力法治保障。
一、《糧食安全保障法》的立法背景
1.從國內外糧食生產及國際發展形勢來看。截至2023年底，全國已累計建成高標準農田10億畝以上，2023年全國糧食總產量13908.2億斤，比上年增加177.6億斤，增長1.3%，連續9年穩定在1.3萬億斤以上；2023年全國糧食播種面積17.85億畝，比上年增加954.6萬畝，增長0.5%。雖然我國糧食產量連年豐收，人們的吃飯問題得到解決，但糧食生產、加工、儲備等各個環節不夠緊密，糧食浪費問題突出。根據《2023年中國食物與營養發展報告》公布的數據顯示，我國食物損耗浪費率約為22.7%，這些損耗浪費的食物可滿足1.9億人1年營養需求，糧食安全、食物供給處于緊平衡狀態。當今世界，百年未有之大變局加速演進，國際關系愈發復雜，各種可預見和不可預見的因素增多，確保糧食安全是社會穩定的重要支撐。
2.從我國糧食安全保障立法現狀看。我國法律法規或者規章制度中，均有糧食安全保障的相關規定，但這些規定比較零散，散見于多部法律法規中的具體條款，如《糧食流通管理條例》《糧食質量安全監管辦法》《中央儲備糧管理條例》《政府儲備糧食質量安全管理辦法》等。其中《糧食流通管理條例》于2004年頒布實施，歷經三次修訂。2021年2月新修訂的《條例》在管理體制上提出"糧食安全黨政同責"；在管制方式上建立糧食流通信用監管。《糧食質量安全監管辦法》于2004年頒布，歷經二次修改。2023年10月新修訂的《辦法》完善了糧食流通環節質量安全管理規定，建立糧食質量監測機制，健全糧食重點環節質量安全檢驗制度，細化糧食和儲備行政管理部門、糧食質量安全檢驗機構等違反質量安全管理的法律責任。一系列法規條例、規章制度、標準規范的制定、出臺和陸續修訂，為《糧食安全保障法》提供了重要參考。但"條例""辦法"等部門規章法律位階較低，執法權威剛性不足。此外，有關耕地保護、糧食應急、糧食節約及相關監管尚未有法律規制，缺少體系化頂層設計，需要從法律上予以明確。
3.從歷史發展脈絡看。糧食安全可分為饑餓型、溫飽型、小康型和富裕型糧食安全。從歷史發展進程來看，當一個國家糧食安全處在相應安全類型時，需要結合本國實際及時采取差異性政策，以支持本國糧食生產、加工、流通、消費。當前，我國糧食安全正處于從小康型糧食安全向富裕型糧食安全過渡，要確保糧食安全，并實現谷物自給，口糧的絕對安全。西方發達國家富裕型糧食安全，則是把私人經濟效益、服務全球霸權的國家戰略利益放在首位。而我國糧食安全保障立法保障的是我國國家主權管轄范圍內每一位居民吃飽飯、吃好飯，把全體人民利益、國家和社會公共利益放在第一位，確保人民不因糧食質量問題而影響身體健康，并在此基礎上逐步實現人民群眾對美好生活的追求和中華民族的偉大復興。
二、《糧食安全保障法》的框架內容
本次審議通過的《糧食安全保障法》包括總則、耕地保護、糧食生產、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應急、糧食節約、監督管理、法律責任和附則十一章共計74條，新法包含了耕地保護、糧食生產、儲備、流通、加工、應急、節約等各個環節的具體內容，回應了新時代糧食安全保障的具體需求，解決了糧食安全保障的風險隱患。在制度創建上，該法目標明確、統攝性強、責任明晰等特點。
第一章總則。共9條，主要是提出了立法的宗旨、適用的范圍，明確了糧食安全保障的工作原則、部門職責內容，提出糧食安全保障支持機制，以及糧食安全宣傳教育及獎勵規定。
第二章耕地保護。共8條，主要規定了耕地保護的范圍，耕地保護的總體目標，建立耕地保護補償制度，耕地轉其他農用地的范圍及禁止性規定，建立耕地用途管控機制、耕地質量保護制度，鼓勵復耕及鹽堿地綜合利用。
第三章糧食生產。共11條，主要制定了種業的安全目標及內容，種子儲備制度及目的，農資供應、綠色種植及糧食生產水資源保障及責任主體，糧食生產防災減災救災能力建設，明確了糧食生產功能區及重要農產品保護區"兩區"的劃定、建設、管理及禁止性規定，糧食生產者收益保障機制及保障資金的來源，糧食主產區利益補償機制，加大糧食安全保障考核權重。
第四章糧食儲備。共6條，主要規定了糧食儲備的類型，糧食儲備總量規模及動態調整權屬，糧食儲備的品種結構、區域布局，以及收購、銷售、輪換、動用的具體要求，規定了承儲企業的責任，把糧食儲備工作情況納入地方政府向人大常委會報告內容，接受人大監督。
第五章糧食流通。共7條，提出了糧食流通堅持走市場化，并輔之以行政手段，各級政府建設糧食流通基礎設施責任，鼓勵社會資本參與，建立糧食經營臺賬，并要求向主管部門報送，接受其監管，建立政策性收儲制度，規定了政策性收儲情形，指明了政府及相關部門調控糧食市場的幾種情形，建立糧食風險基金制度，規定了基金的具體用途。
第六章糧食加工。共5條，明確了國家重點支持糧食加工業發展功能區，以及協調推進糧食加工的具體類型，明確提出口糧優先保障，細化地方糧食加工業布局及能力建設，鼓勵糧食主產區與主銷區之間建立穩定產銷關系，給予糧食加工政策支持。
第七章糧食應急。共5條，提出了糧食應急領導、責任及管理體制，明確了地方政府常規性糧食應急體系建設要求及內容，建立糧食緊急疏運機制和國家、省、市縣三級糧食應急響應機制，建立糧食市場異常波動報告制度、糧食應急響應機制，規定了糧食應急響應的啟動及應急處置措施。
第八章糧食節約。共6條，提出了糧食節約的方針政策，明確了糧食節約工作領導和監管主體，規定了政府相關部門履行相應糧食節約職能，鼓勵采用新技術、新工藝、新設備研發推廣節約糧食，倡導糧食食品生產經營者、公民個人及家庭節約糧食，單位食堂定期開展糧食節約檢查，糧食食品等行業協會承擔相應糧食節約職責。
第九章監督管理。共7條，規定了糧食安全監督檢查主體及措施，建立糧食安全監管協調機制、信息共享機制，建立糧食安全監測預警體系和糧食質量安全追溯體系，把耕地保護和糧食安全責任制落實情況納入考核，特殊情形下外商投資糧食領域安全審查機制，建立糧食安全信用體系。
第十章法律責任。共8條，詳細規定了對違反本法行為應承擔的行政責任、民事責任和刑事法律責任。
第十一章附則。共2條，明確了本法所稱的"糧食"范圍。規定"油料""食用植物油"的安全保障參照本法適用；本法的施行日期。
三、《糧食安全保障法》的相關制度
1.糧食安全責任制。2014年國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，提出"糧食安全省長責任制"，2021年中央一號文件首次明確提出要實行糧食安全黨政同責，黨委在糧食安全中處于政治領導地位，政府在糧食安全中處于行政領導地位，縣級以上地方人民政府也應承擔糧食安全責任。本次將"糧食安全黨政同責"以立法方式確認，并規定"縣級以上地方人民政府應當承擔保障本行政區域糧食安全的具體責任"。
2.耕地保護補償制度。"民非谷不食，谷非地不生。"習近平總書記多次強調，耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基，要像保護大熊貓那樣保護耕地。為調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性，《糧食安全保障法》規定，"國家建立耕地保護補償制度"。
3.占用耕地補償制度。為服務穩住經濟大盤，促進有效投資重要項目落地實施，國家加大了土地要素保障，全國農用地轉建設用地、工礦倉儲用地、基礎設施及其他用地的面積持續增長。為了守住18億畝耕地紅線，鞏固糧食安全基礎，國家實行占用耕地補償制度。《糧食安全保障法》規定，"因非農業建設、農業結構調整、農業設施建設等占用耕地的，應當落實補充耕地責任，補充與所占用耕地數量相等、質量相當的耕地"。
4.種子儲備制度。糧食安全，從選好一粒種子開始。種子質量與安全直接關系到農產品的產量和質量，進而影響到人們的食品安全和健康。我國是世界上第二大種子需求國，每年需要進口大量的優良種子。我國自然災害頻發，直接或間接導致種子品質、數量下降。為保障種子安全，我國建立種子儲備制度。《糧食安全保障法》規定，"省級以上人民政府應當建立種子儲備制度，主要用于發生災害時糧食生產需要及余缺調劑"。
5.糧食風險基金制度。1994年《糧食風險基金實施意見》中首次提出要建立糧食風險基金制度。糧食風險基金是中央和地方政府為平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經濟調控的專項資金。近年來，由于政策配套不完善、存在超支現象，基數及補貼范圍不合理等。為此，《糧食安全保障法》明確提出"糧食風險基金，主要用于支持糧食儲備、穩定糧食市場等"。
6.糧食應急管理體制。糧食安全保障的應急體系是國家安全體系的重要組成部分，為提升糧食應急保障能力，完善糧食應急管理體系，《糧食安全保障法》專門對糧食安全保障應急機制作出規范，提出"國家建立統一領導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制"。
7.糧食市場異常波動報告制度。《糧食安全保障法》規定，發生突發事件，引起糧食市場供求關系和價格異常波動時，縣級以上地方人民政府發展改革、農業農村、糧食和儲備等主管部門應當及時將糧食市場有關情況向本級人民政府、上一級人民政府主管部門報告。