各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真組織實施。
國務院辦公廳
2021年12月21日
要素市場化配置綜合改革試點總體方案
為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，現(xiàn)就積極穩(wěn)妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，著力破除阻礙要素自主有序流動的體制機制障礙，全面提高要素協(xié)同配置效率，以綜合改革試點為牽引，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為完善要素市場制度、建設高標準市場體系積極探索新路徑，為推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供強勁動力。
（二）基本原則。
——頂層設計、基層探索。按照黨中央、國務院統(tǒng)一部署，在維護全國統(tǒng)一大市場前提下，支持具備條件的地區(qū)結合實際大膽改革探索，尊重基層首創(chuàng)精神，注重總結經(jīng)驗，及時規(guī)范提升，為全國提供可復制可推廣的路徑模式。
——系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動各領域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進，提高不同要素資源的組合配置效率。
——問題導向、因地制宜。牢牢把握正確的改革方向，聚焦要素市場建設的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和市場主體反映最強烈的問題，鼓勵地方結合自身特點開展差別化試點探索。
——穩(wěn)中求進、守住底線。從實際出發(fā)，堅持以安全可控為前提，尊重客觀規(guī)律，科學把握工作時序、節(jié)奏和步驟，做到放活與管好有機結合，切實防范風險，穩(wěn)步有序推進試點。
（三）試點布局。圍繞推動國家重大戰(zhàn)略實施，根據(jù)不同改革任務優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群、都市圈或中心城市等，開展要素市場化配置綜合改革試點，嚴控試點數(shù)量和試點范圍。黨中央、國務院授權實施以及有關方面組織實施的涉及要素市場化配置的改革探索任務，原則上優(yōu)先在試點地區(qū)開展。試點期限為2021—2025年。
（四）工作目標。2021年，啟動要素市場化配置綜合改革試點工作。2022年上半年，完成試點地區(qū)布局、實施方案編制報批工作。到2023年，試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資本、技術等要素市場化配置關鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重要突破，在數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎制度建設探索上取得積極進展。到2025年，基本完成試點任務，要素市場化配置改革取得標志性成果，為完善全國要素市場制度作出重要示范。
二、進一步提高土地要素配置效率
（五）支持探索土地管理制度改革。合理劃分土地管理事權，在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，探索賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權。允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑使用機制。探索建立補充耕地質量評價轉換機制，在嚴格實行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下，嚴格管控補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模，嚴把補充耕地質量驗收關，實現(xiàn)占優(yōu)補優(yōu)。支持開展全域土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)"三位一體"保護和建設。
（六）鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式。鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應產(chǎn)業(yè)用地。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，完善彈性出讓年期制度。支持產(chǎn)業(yè)用地實行"標準地"出讓，提高配置效率。支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合、置換等政策。探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。支持建立工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出效益評價機制，加強土地精細化管理和節(jié)約集約利用。
（七）推動以市場化方式盤活存量用地。鼓勵試點地區(qū)探索通過建設用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價等方式，細化完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準，鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清。推進國有企事業(yè)單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。規(guī)范和完善土地二級市場，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押制度，支持通過土地預告登記實現(xiàn)建設用地使用權轉讓。探索地上地下空間綜合利用的創(chuàng)新舉措。
（八）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，支持試點地區(qū)結合新一輪農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式。在依法自愿有償?shù)那疤嵯拢试S將存量集體建設用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易。在企業(yè)上市合規(guī)性審核標準中，對集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地給予同權對待。支持建立健全農村產(chǎn)權流轉市場體系。
（九）推進合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域協(xié)同一體的海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。統(tǒng)籌陸海資源管理，支持完善海域和無居民海島有償使用制度，加強海岸線動態(tài)監(jiān)測。在嚴格落實國土空間用途管制和海洋生態(tài)環(huán)境保護要求、嚴管嚴控圍填海活動的前提下，探索推進海域一級市場開發(fā)和二級市場流轉，探索海域使用權立體分層設權。
三、推動勞動力要素合理暢通有序流動
（十）進一步深化戶籍制度改革。支持具備條件的試點地區(qū)在城市群或都市圈內開展戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實現(xiàn)基本公共服務常住地提供。支持建立以身份證為標識的人口管理服務制度，擴大身份證信息容量，豐富應用場景。建設人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)，為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫(yī)生編制等保障機制。
（十一）加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道。指導用人單位堅持需求導向，采取符合實際的引才措施，在不以人才稱號和學術頭銜等人才"帽子"引才、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內高層次人才的前提下，促進黨政機關、國有企事業(yè)單位、社會團體管理人才合理有序流動。完善事業(yè)單位編制管理制度，統(tǒng)籌使用編制資源。支持事業(yè)單位通過特設崗位引進急需高層次專業(yè)化人才。支持探索靈活就業(yè)人員權益保障政策。探索建立職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書與學歷證書有效銜接機制。加快發(fā)展人力資源服務業(yè)，把服務就業(yè)的規(guī)模和質量等作為衡量行業(yè)發(fā)展成效的首要標準。
（十二）激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。支持事業(yè)單位科研人員按照國家有關規(guī)定離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。推進職稱評審權下放，賦予具備條件的企事業(yè)單位和社會組織中高級職稱評審權限。加強創(chuàng)新型、技能型人才培養(yǎng)，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術轉移專業(yè)人才隊伍建設，探索建立健全對科技成果轉化人才、知識產(chǎn)權管理運營人員等的評價與激勵辦法，完善技術轉移轉化類職稱評價標準。
四、推動資本要素服務實體經(jīng)濟發(fā)展
（十三）增加有效金融服務供給。依托全國信用信息共享平臺，加大公共信用信息共享整合力度。充分發(fā)揮征信平臺和征信機構作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣"信易貸"模式，用好供應鏈票據(jù)平臺、動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)、應收賬款融資服務平臺，鼓勵金融機構開發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品。探索建立中小企業(yè)壞賬快速核銷制度。探索銀行機構與外部股權投資機構深化合作，開發(fā)多樣化的科技金融產(chǎn)品。支持在零售交易、生活繳費、政務服務等場景試點使用數(shù)字人民幣。支持完善中小銀行和農村信用社治理結構，增強金融普惠性。
（十四）發(fā)展多層次股權市場。創(chuàng)新新三板市場股債結合型產(chǎn)品，豐富中小企業(yè)投融資工具。選擇運行安全規(guī)范、風險管理能力較強的區(qū)域性股權市場，開展制度和業(yè)務創(chuàng)新試點。探索加強區(qū)域性股權市場和全國性證券市場板塊間合作銜接的機制。
（十五）完善地方金融監(jiān)管和風險管理體制。支持具備條件的試點地區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和工具，對各類地方金融組織實施標準化的準入設立審批、事中事后監(jiān)管。按照屬地原則壓實省級人民政府的監(jiān)管職責和風險處置責任。
五、大力促進技術要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化
（十六）健全職務科技成果產(chǎn)權制度。支持開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，探索將試點經(jīng)驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業(yè)。支持相關高校和科研院所探索創(chuàng)新職務科技成果轉化管理方式。支持將職務科技成果通過許可方式授權中小微企業(yè)使用。完善技術要素交易與監(jiān)管體系，推進科技成果進場交易。完善職務科技成果轉移轉化容錯糾錯機制。
（十七）完善科技創(chuàng)新資源配置方式。探索對重大戰(zhàn)略項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實施創(chuàng)新資源協(xié)同配置，構建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的創(chuàng)新服務體系。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，改革科技項目征集、立項、管理和評價機制，支持行業(yè)領軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，探索實施首席專家負責制。支持行業(yè)領軍企業(yè)通過產(chǎn)品定制化研發(fā)等方式，為關鍵核心技術提供早期應用場景和適用環(huán)境。
（十八）推進技術和資本要素融合發(fā)展。支持金融機構設立專業(yè)化科技金融分支機構，加大對科研成果轉化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的金融支持力度。完善創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管體制和發(fā)展政策。支持優(yōu)質科技型企業(yè)上市或掛牌融資。完善知識產(chǎn)權融資機制，擴大知識產(chǎn)權質押融資規(guī)模。鼓勵保險公司積極開展科技保險業(yè)務，依法合規(guī)開發(fā)知識產(chǎn)權保險、產(chǎn)品研發(fā)責任保險等產(chǎn)品。
六、探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則
（十九）完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制。建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎支撐平臺，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。優(yōu)先推進企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生健康、交通運輸、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。探索開展政府數(shù)據(jù)授權運營。
（二十）建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則。探索"原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見"的交易范式，在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領域數(shù)據(jù)流通應用。探索建立數(shù)據(jù)用途和用量控制制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用"可控可計量"。規(guī)范培育數(shù)據(jù)交易市場主體，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，穩(wěn)妥探索開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)化服務。
（二十一）拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景。發(fā)揮領軍企業(yè)和行業(yè)組織作用，推動人工智能、區(qū)塊鏈、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領域數(shù)據(jù)采集標準化。深入推進人工智能社會實驗，開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點。在金融、衛(wèi)生健康、電力、物流等重點領域，探索以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，支持打造統(tǒng)一的技術標準和開放的創(chuàng)新生態(tài)，促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)、政企數(shù)據(jù)融合應用。
（二十二）加強數(shù)據(jù)安全保護。強化網(wǎng)絡安全等級保護要求，推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，運用技術手段構建數(shù)據(jù)安全風險防控體系。探索完善個人信息授權使用制度。探索建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單，強化事中事后監(jiān)管。探索數(shù)據(jù)跨境流動管控方式，完善重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度。
七、加強資源環(huán)境市場制度建設
（二十三）支持完善資源市場化交易機制。支持試點地區(qū)完善電力市場化交易機制，提高電力中長期交易簽約履約質量，開展電力現(xiàn)貨交易試點，完善電力輔助服務市場。按照股權多元化原則，加快電力交易機構股份制改造，推動電力交易機構獨立規(guī)范運行，實現(xiàn)電力交易組織與調度規(guī)范化。深化天然氣市場化改革，逐步構建儲氣輔助服務市場機制。完善礦業(yè)權競爭出讓制度，建立健全嚴格的勘查區(qū)塊退出機制，探索儲量交易。
（二十四）支持構建綠色要素交易機制。在明確生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線等基礎上，支持試點地區(qū)進一步健全碳排放權、排污權、用能權、用水權等交易機制，探索促進綠色要素交易與能源環(huán)境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環(huán)境權益融資。探索建立綠色核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制以及政府、企業(yè)和個人綠色責任賬戶。
八、健全要素市場治理
（二十五）完善要素市場化交易平臺。持續(xù)推進公共資源交易平臺整合共享，拓展公共資源交易平臺功能，逐步覆蓋適合以市場化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權等公共資源。規(guī)范發(fā)展大數(shù)據(jù)交易平臺。支持企業(yè)參與要素交易平臺建設，規(guī)范要素交易平臺運行。支持要素交易平臺與金融機構、中介機構合作，形成涵蓋產(chǎn)權界定、價格評估、流轉交易、擔保、保險等業(yè)務的綜合服務體系。
（二十六）加強要素交易市場監(jiān)管。創(chuàng)新要素交易規(guī)則和服務，探索加強要素價格管理和監(jiān)督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化"放管服"改革，加強要素市場信用體系建設，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。強化反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，規(guī)范交易行為，將交易主體違法違規(guī)行為納入信用記錄管理，對嚴重失信行為實行追責和懲戒。開展要素市場交易大數(shù)據(jù)分析，建立健全要素交易風險分析、預警防范和分類處置機制。推進破產(chǎn)制度改革，建立健全自然人破產(chǎn)制度。
九、進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應
（二十七）提高全球先進要素集聚能力。支持探索制定外國高端人才認定標準，為境外人才執(zhí)業(yè)出入境、停居留等提供便利。支持符合條件的境內外投資者在試點地區(qū)依法依規(guī)設立證券、期貨、基金、保險等金融機構。探索國際科技創(chuàng)新合作新模式，支持具備條件的試點地區(qū)圍繞全球性議題在世界范圍內吸引具有頂尖創(chuàng)新能力的科學家團隊"揭榜掛帥"。支持行業(yè)領軍企業(yè)牽頭組建國際性產(chǎn)業(yè)與標準組織，積極參與國際規(guī)則制定。
（二十八）完善按要素分配機制。提高勞動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能價值激勵導向。構建充分體現(xiàn)知識、技術、管理等創(chuàng)新要素價值的收益分配機制。創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益，兼顧國家、農村集體經(jīng)濟組織和農村居民權益。探索增加居民財產(chǎn)性收入，鼓勵和引導上市公司現(xiàn)金分紅，完善投資者權益保護制度。
十、強化組織實施
（二十九）加強黨的全面領導。堅持和加強黨對要素市場化配置綜合改革試點的領導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，把黨的領導始終貫穿試點工作推進全過程。
（三十）落實地方主體責任。各試點地區(qū)要把要素市場化配置綜合改革試點擺在全局重要位置，增強使命感和責任感，強化組織領導，完善推進落實機制，在風險總體可控前提下，科學把握時序、節(jié)奏和步驟，積極穩(wěn)妥推進改革試點任務實施。試點過程中要加強動態(tài)跟蹤分析，開展試點效果評估，重要政策和重大改革舉措按程序報批。
（三十一）建立組織協(xié)調機制。建立由國家發(fā)展改革委牽頭、有關部門作為成員單位的推進要素市場化配置綜合改革試點部際協(xié)調機制，負責統(tǒng)籌推進試點工作，確定試點地區(qū)，協(xié)調解決重大問題，加強督促檢查。國家發(fā)展改革委要會同有關方面指導試點地區(qū)編制實施方案及授權事項清單，按程序報批后組織實施；在地方自評估基礎上，定期開展第三方評估。對取得明顯成效的試點地區(qū)，要予以表揚激勵，及時總結推廣經(jīng)驗；對動力不足、執(zhí)行不力、成效不明顯的試點地區(qū)，要限期整改，整改不到位的按程序調整退出試點。重要情況及時向黨中央、國務院報告。
（三十二）強化試點法治保障。建立健全與要素市場化配置綜合改革試點相配套的法律法規(guī)與政策調整機制，統(tǒng)籌涉及的法律法規(guī)事項，做好與相關法律法規(guī)立改廢釋的銜接。試點地區(qū)擬實行的各項改革舉措和授權事項，凡涉及調整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，經(jīng)全國人大及其常委會或國務院依法授權后實施；其他涉及調整部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的，有關方面要按照本方案要求和經(jīng)批準的授權事項清單，依法依規(guī)一次性對相關試點地區(qū)給予改革授權